ChúngTa.com

I. Bối cảnh ra đời các hiệp hội ở Việt Nam

Chúng ta bàn về vấn đề hiệp hội ở Việt Nam không phải vì bản thân các hiệp hội, mà vì một lợi ích khác: đó là vai trò của các hiệp hội trong quản lý xã hội bên cạnh các thiết chế Nhà nước hoặc mang tính Nhà nước, trong đó, yếu tố đầu tiên và quan trọng nhất là xác định rõ và đúng vai trò của nó trong mối quan hệ giữa nhà nước với xã hội và chính phủ với người dân. Đương nhiên, chính phủ là người chịu trách nhiệm chính về quản lý xã hội, tuy nhiên, "quản lý" không phải là vì quản lý, mà "quản lý" là để đảm bảo sự phát triển của một đất nước chưa hoàn toàn thoát khỏi những nguy cơ khủng hoảng.

Trước hết, chúng tôi muốn nhắc lại rằng trong quá khứ, các hiệp hội ra đời không phải do nhu cầu cuộc sống mà do những nhu cầu chính trị. Trong nhiều thập kỷ, Chính phủ đóng vai trò quản lý tuyệt đối đối với toàn bộ xã hội. Trên lý thuyết, ngay từ Hiến pháp năm 1946, và sau đó là Luật về lập hội do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành năm 1957, quyền lập hội của người dân đã được công nhận và qui định rõ ràng. Trên thực tế, một số hiệp hội đã được thành lập, điển hình là Hội luật gia Việt Nam. Tuy nhiên, cần phải thấy rằng các hiệp hội này đều không phải là những hiệp hội độc lập. Thành viên các hiệp hội đa số là công nhân viên chức, người lãnh đạo hội do nhà nước cử ra, bộ máy nhân sự của hiệp hội ăn lương nhà nước và mọi hoạt động của các hiệp hội đều được tiến hành bằng tiền ngân sách Nhà nước.

Tóm lại, đó thực chất là những công cụ của Nhà nước hoặc mang tính Nhà nước, những vệ tinh hoặc một kiểu nối dài của các cơ quan nhà nước, không phản ánh đầy đủ những lợi ích khác nhau của xã hội.

Những thay đổi quan trọng cả về tính chất và vai trò của các Hiệp hội bắt đầu diễn ra từ năm 1987, khi Đảng Cộng sản Việt Nam chủ trương tiến hành công cuộc Đổi mới, mà nội dung cơ bản là chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch tập trung sang nền kinh tế thị trường, mở cửa cho kinh tế tư nhân trong nước và đầu tư nước ngoài. Chủ trương này là một lựa chọn khó khăn trong một tình thế mang tính cấp bách, nhằm tránh cho nền kinh tế bị sụp đổ, như trong điều kiện của Việt Nam lúc bấy giờ, phải công nhận đó là một quyết định chính trị dũng cảm. Bởi lẽ, nó đồng nghĩa với việc thu hẹp quyền lực và phạm vi quản lý của chính phủ. Từ nay, một phần quyền lực quản lý của chính phủ được chuyển giao cho các chủ thể khác không hoặc không trực tiếp thuộc các cơ quan, tổ chức của chính phủ. Về phương diện lý luận, khái niệm "tự quản" lần đầu tiên xuất hiện và được thừa nhận, không thay thế nhưng tồn tại bên cạnh và bổ sung cho khái niệm truyền thống là "quản lý nhà nước".

Chủ thể tiếp nhận các quyền lực "quản lý nhà nước", để bắt đầu quá trình "tự-quản" chính là các hiệp hội mà sự ra đời của nó, một cách tương đối ồ ạt sau 1987, là một quá trình vừa được "kiểm soát" chặt chẽ, vừa mang tính chất "tự phát". Đối với chính phủ, việc nới lỏng kiểm soát cũng đồng thời là sự giảm dần gánh nặng trách nhiệm trực tiếp đối với sự sống còn của các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội mà hàng chục năm trời được gọi là "cơ chế bao cấp". Cũng vào năm 1987, chính phủ ban hành một Nghị định đầu tiên (Nghị định số 187-CP) cho phép các doanh nghiệp quốc doanh có quyền tự chủ về kinh doanh và tài chính, được bán các tài sản thuộc sở hữu Nhà nước mà doanh nghiệp không sử dụng đến, nhưng đồng thời doanh nghiệp cũng phải tự bảo đảm về tiền lương cho công nhân viên của mình. Năm 1991 các luật về công ty tư nhân và cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước được ban hành. Cơ chế mới này đã gây cú "sốc" mạnh mẽ đối với không ít doanh nghiệp nhà nước quen dựa vào sự bao cấp của chính phủ.

Khía cạnh "tự phát" của vân đề, tức việc ồ ạt thành lập các hiệp hội, đặc biệt là các hiệp hội kinh doanh, chính là một "phản ứng" tự nhiên đối với các chính sách của chính phủ. Được thành lập một cách thiếu chuẩn bị, nhiều hiệp hội không phản ánh hoặc không phản ánh đầy đủ các nhu cầu phát triển của bản thân doanh nghiệp và thị trường. Các doanh nghiệp, một khi tập hợp trong một hiệp hội, đã tự tạo cho mình một kênh quyền lực để vừa tiếp nối với quyền lực chính phủ, vừa tác động vào quá trình ban hành các chính sách nhằm vào các thuận lợi riêng cho doanh nghiệp thành viên của mình. Một con số minh chứng là 60 đến 90% thành viên các hiệp hội kinh doanh là các doanh nghiệp quốc doanh.

Khía cạnh "kiểm soát" của chính phủ đối với các hiệp hội có nguyên nhân khác. Một mặt, do thói quen quan liêu, các bộ và ngành chủ quản đối với một lĩnh vực kinh tế kỹ thuật tiếp tục coi kiểm soát là biểu hiện của quyền lực; mặt khác, Đảng Cộng Sản Việt Nam luôn nhấn mạnh yếu tố an toàn về chính trị không chỉ đối với sự lãnh đạo của Đảng mà còn đối với toàn xã hội trong điều kiện chuyển đổi và mở cửa. Sự kiểm soát đối với các hiệp hội được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như cấp phép thành lập, chỉ định hay phê duyệt nhân sự lãnh đạo... hay thậm chí duy từ một sự bao cấp nhất định về cơ sở vật chất và tài chính cho các hoạt động của hiệp hội.

Yếu tổ quốc tế, đặc biệt là những đòi hỏi của quá trình mở cửa, cũng tác động không nhỏ đến các hiệp hội. Khi cái ô bao cấp của Nhà nước đang ngày càng nhỏ lại, khi khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, bao gồm cả các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, đã thực sự được hình thành (năm 2000 chiếm tới 65% GDP của cả nước), nhiều doanh nghiệp bắt đầu hướng ra thị trường quốc tế. Nhiều hiệp hội về kinh doanh và nghề nghiệp không chỉ buộc phải mang tính tự nguyện nhiều hơn, phải ý thức cao hơn về sự hợp tác và liên kết để hỗ trợ nhau tồn tại và phát triển, mà còn phải đáp ứng hai loại chức năng còn khá mới mẻ: đối nội và đối ngoại. Đối với các hiệp hội mang tính thường ngoại" cao, đương nhiên chính phủ muốn tăng cường sự kiểm soát của mình.

Tóm lại, sự thay đổi trong cơ chế thành lập và hoạt động của các hiệp hội ở Việt Nam trong giai đoạn vừa qua là kết quả của hai quá trình ngược chiều: Nhà nước buộc phải giảm bớt các hoạt động giám sát, quản lý, còn các tổ chức doanh nghiệp và người dân tranh thủ cơ hội để hợp tác vì sự tồn tại và phát triển. Về cơ bản, đó là một hiện tượng tự phát, một phản ứng tình thế, bởi lẽ cho đến nay Việt Nam vẫn chưa có một khuôn khổ pháp lý rõ ràng và minh bạch cho quá trình thành lập và hoạt động của các hiệp hội, thậm chí chưa có .một sự lý giải rõ ràng khoa học về vai trò của các hiệp hội. Vì thế, mặc dù các sáng kiến lập hội từ phía người dân phản ánh một xu thế khách quan trong điều kiện chuyển đổi và mở cửa của nền kinh tế, nó vẫn gây lo ngại cho một số người về khả năng kiểm soát của Nhà nước. Đó là lý do khiến rất nhiều dự thảo về luật lập hội đến nay vẫn chưa được thông qua.

II. Hiện trạng của các hiệp hội

1. Vai trò, tính hiệu quả của các hiệp hội ở Việt Nam

Trước hết, cần phải khẳng định ở Việt Nam đang tồn tại, ít nhất là trên danh nghĩa, hầu như tất cả các loại hiệp hội, cả chính phủ lẫn phi chính phủ, cả chuyên ngành lẫn đa ngành, và trong hầu hết các lĩnh vực: văn hóa, khoa học kỹ thuật, tôn giáo... Chúng ta có thể liệt kê hàng loạt các hiệp hội như Hội Khoa học và Kỹ thuật Xây dựng Việt Nam, Hội Chăn nuôi, Hội Địa chất, Hội Điện ảnh, Hiệp hội Tư vấn Xây dựng Việt Nam, Hội những người làm vườn Việt Nam... Một hiệp hội có thể chỉ bao gồm các doanh nghiệp có cùng lĩnh vực kinh doanh, nhưng cũng có thể là tổ chức của những doanh nghiệp rất khác nhau về tính chất và lĩnh vực hoạt động, trong hình thức này thì Câu lạc bộ các doanh nghiệp Đầu tư nước ngoài là một ví dụ. Một hiệp hội cũng có thể chỉ mang tính nghề nghiệp, chẳng hạn Hội Luật gia Việt Nam, Hội Nhà báo, Hội những người làm vườn... và một hiệp hội cũng có thể bao gồm cả các doanh nghiệp lẫn các tổ chức nghề nghiệp, chẳng hạn Hội Địa chất, Hội chăn nuôi... Tất nhiên, một khi các hội đã tập hợp được các hội viên, đã tồn tại hoạt động thì có nghĩa là nó đã thể hiện được phần nào nguyện vọng của các hội viên. Điều đó có nghĩa là trong chừng mực nào đó các hiệp hội đã nói lên tiếng nói của từng ngành, từng lĩnh vực, và trong một số trường hợp, của cả cộng đồng doanh nghiệp, về những vấn đề bức xúc hiện nay. Nhưng nói thế không có nghĩa là các hiệp hội đã hoàn thành tết mọi sứ mệnh của mình, đặc biệt là sứ mệnh trong hoạt động quản lý nhà nước. Có thể khẳng định ngay rằng cả mô hình, cơ cấu và hoạt động của các hiệp hội lẫn sự quản lý nhà nước - lĩnh vực đang làm đau đầu những nhà quản lý và khá khó hiểu đời với người ngoại quốc trong lĩnh vực này vẫn còn nhiều, rất nhiều vân đề phải bàn bạc và giải quyết. Dù tính chất của các hiệp hội là hết sức đa dạng, tình hình chung là có rất ít các hiệp hội hoạt động có hiệu quả và năng động.

Về khía cạnh nghề nghiệp, khi tham gia nhiều hiệp hội, các hội viên thường hy vọng nhận được ở đấy nhiều thông tin tư vấn kinh doanh, được cùng với hiệp hội và các doanh nghiệp bạn trao đổi giúp nhau tháo gỡ những vướng mắc của doanh nghiệp và thương trường. Họ cũng mong đợi được che chở, được bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp. Nhưng hiện nay, có thể nói rằng háu hết các hiệp hội hoạt động cầm chừng, thụ động và thiếu hiệu quả. Hoạt động của hiệp hội không giúp được nhiều cho các hội viên cũng như hỗ trợ cho các cơ quan chức năng để nắm bắt những vấn đề phát sinh cần xử lý nhằm thúc đẩy sản xuất, kinh doanh đạt hiệu quả như mong muốn. Hoạt động của các hiệp hội mới chỉ dừng ở mức độ của những diễn đàn doanh nghiệp để hội họp, diễn thuyết rồi vẫn đâu lại vào đó. Nhìn chung các hiệp hội có vai trò và tác dụng khá mờ nhạt trong việc hỗ trợ các thành viên phát triển kinh doanh. Những yêu cầu trợ giúp về thông tin hoặc đưa ra các dự báo về thị trường thường là vượt quá khả năng đáp ứng của hiệp hội. Có thể nói hiện nay hầu như chưa có hiệp hội nào có cơ quan chuyên trách về lĩnh vực này để đáp ứng nhu cầu thiết thực của hội viên. Các hội viên làm xuất khẩu thường phải tự mò mẫm và hành động đơn độc để tìm hiểu và mở rộng thị trường. Tình hình mạnh ai người ấy làm làm cho các hội viên thường không có tiếng nói chung và vì vậy hành động thiếu thống nhất, không phát huy được sức mạnh tổng hợp của các thành viên.

Về khía cạnh chính trị, chúng tôi không sợ quá lời khi nói rằng tính chất của các hiệp hội nói chung gần với tính chất của câu lạc bộ hơn là các tổ chức có định hướng chiến lược đài hạn. Nhiều hiệp hội sa đà vào những phản ứng mang tính tình thế. Với tư cách là những tổ chức nghề nghiệp, các hiệp hội không có nhiều khả năng, kể cả tài chính lẫn chuyên môn, để trợ giúp các nhà kinh doanh. Với tư cách là những tổ chức quyền tải dư luận xã hội đến chính quyền, tiếng nói của họ về cơ bản vẫn là những phản ứng tức thì nhằm giải tỏa những sự bực bội, những thắc mắc, những oan ức hoặc uất ức, chứ chưa được tập hợp lại và xử lý nhằm mục đích đưa ra những kiến nghị mang tính giải pháp dài hạn có ý nghĩa chiến lược. Nói một cách công bằng, các hiệp hội, trong một số trường hợp và trong một chừng mực nào đó, đã và đang có ít nhiều tác động đến việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế và pháp luật, nhưng hoàn toàn chưa phải là những tác động và ảnh hưởng một cách hệ thống, với một công nghệ nhất quán mang tính tất yếu: Thực tế chung của các hiệp hội Việt Nam cho thấy các hiệp hội đã không có khả năng xử lý tốt các mối quan hệ với Nhà nước và các thực thể khác là đối tác của nó.

Về khía cạnh xã hội: Một đặc điểm nổi bật của các hiệp hội ở Việt Nam là tính thụ động trong quan hệ với các cấp chính quyền. Các hiệp hội thường tự rơi vào tình thế của kẻ ngồi chờ chỉ thị từ các bộ hoặc chính quyền địa phương. Rất ít trường hợp các hiệp hội đưa ra được những khuyến nghị cho định hướng phát triển chung hoặc dàn xếp để bảo vệ quyền lợi các thành viên. Phần lớn các hiệp hội Việt Nam chưa ý thức đấy đủ tính xã hội của mình, chưa có khả năng hợp tác và khai thác các mối quan hệ với các tổ chức xã hội khác để tranh thủ được sự ủng hộ cũng như sự phối hợp hành động.

Về khía cạnh quan hệ hợp tác với các tổ chức quốc tế. Hầu hết các hiệp hội đều rất muốn phát triển các mối quan hệ với các hiệp hội quốc tế, nhưng thường lúng túng không giải quyết được những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động này. Điều này không thể chỉ giải thích một cách đơn thuần bằng những khó khăn kỹ thuật, sự thiếu năng động của các hiệp hội hay sự cản trở của các cơ quan chính quyền, mà phải tìm nguyên nhân sâu xa trong nhận thức về bản chất cũng như vai trò của các hiệp hội. Nhiều người, trong đó có cả các nhà lãnh đạo của các hiệp hội, không hiểu được một xu thế đang ngày càng rõ rệt là sự chuyển giao dần dần một phần quyền lực nhà nước cho các tổ chức khác nhau, trong đó có các hiệp hội. Riêng trong lĩnh vực ngoại giao, chỉ cần có đủ sự tinh tế, chúng ta sẽ thấy rằng các tổ chức phi chính phủ đang đóng những vai trò ngày càng quan trọng trong việc xúc tiến các mối quan hệ quốc tế.

2. Nguyên nhân của tình trạng yếu kém và hất hợp lý

Nguyên nhân của tình trạng này, theo chúng tôi, cần phải được xem xét từ cả hai phía: phía các hiệp hội doanh nghiệp và phía các cơ quan quản lý nhà nước.

Từ phía các hiệp hội

Chúng ta có thể khẳng định rằng vai trò và tác động của một hội phụ thuộc rất nhiều vào cơ cấu tổ chức, bộ máy điều hành cũng như cá nhân hội trưởng.

Cơ cấu tổ chức và bộ máy điều hành của các hiệp hội ở Việt Nam thường mang nặng tính hình thức. Những người tham gia bộ máy điều hành hội thường là những cán bộ đương chức kiêm nhiệm. Vì thế hoạt động của họ mang nặng tính chất nghiệp dư, trong khi về thực chất những nhiệm vụ của họ là hết sức quan trọng và nặng nề, đòi hỏi phải có những cán bộ chuyên trách để xử lý các công việc của hội. Những cán bộ như thế là tiền đề tạo ra chế độ trách nhiệm cũng như đảm bảo tính hiệu quả thiết thức của các hoạt động của hội.

Hội trưởng, theo chúng tôi, không thể đơn thuần chỉ là một biểu tượng, mà phải là một nhà hoạt động xã hội và nghề nghiệp, thậm chí phải là một nhà hoạt động chính trị tích cực, nếu không, hội trưởng không thể nắm bắt được các định hướng để đưa ra các' ý kiến có thể tác động mạnh mẽ đến quá trình hoạch định chính sách. Hiện nay ở Việt Nam có rất ít những hội trưởng như vậy. Trên thực tế, đa số các hội trưởng là những quan chức nhà nước đã về hưu những người thường bị hai hạn chế cơ bản:

Thứ nhất, họ vẫn mang trong tiềm thức những định kiến và thói quen của một công chức. Họ làm việc theo những định kiến và thói quen ấy nhiều hơn là bênh vực các quyền lợi của xã hội và của hội viên. Cách nhìn của họ vẫn là cách nhìn cũ, với những kinh nghiệm cũ và tâm lý cũ. Thậm chí không loại trừ trường hợp một số người trong số họ sử dụng địa vị trong hội như là một cách để thay thế những địa vị họ từng có trong cơ quan nhà nước.

Thứ hai, do các hội nói chung đều không có cơ sở vật chất, không có phương tiện kỹ thuật và không có bộ máy điều hành đủ mạnh nên hội trưởng không thể tập hợp và xử lý thông tin cũng như nguyện vọng các hội viên. Nói chung, họ rơi vào tình trạng lực bất tòng tâm.

Việc bều hội trưởng, vì thế rất quan trọng. Nó quyết định khả năng tìm được người hội trưởng có đủ phẩm chất, năng lực, cũng có nghĩa là quyết định chất lượng hoạt động của hội. Chỉ có thông qua bầu cử một cách dân chủ thì hội, với tư cách là một tổ chức tự nguyện, mới có thể hoạt động đúng chức năng của nó. Tuy nhiên, thực hiện điều đó không phải dễ. Trong một xã hội đói thông tin, nhất là thông tin cá nhân như ở Việt Nam, các hội viên thường không có cơ sở chính xác để lựa chọn người đại diện cho mình. Người ta được vận động đến kỳ họp thứ nhất của hội. ở đấy người ta tiến hành bầu cử, nói đúng hơn là lựa chọn ban điều hành hội, một cách có thể nói là còn khá bản năng. Nếu như sau đó các hội viên chẳng còn việc gì làm nữa, thật dễ hiểu là họ sẽ lảng dần. Và nếu như vậy, sự khó khăn hay suy thoái trong đời sống của các hội sẽ là điều không tránh khỏi.

Một khía cạnh khác cần phải nói là tính vụ lợi ngắn hạn của các hiệp hội và hội viên. Các thành viên tham gia thường chỉ kỳ vọng vào những cơ hội làm ăn trước mắt. Trong khi đó, các nghĩa vụ tài chính đối với hiệp hội không được thực hiện nghiêm tức Kết quả là nhiều hiệp hội buộc phải dựa vào sự tài trợ của nhà nước, một số hiệp hội bị biến thành những cơ sở kinh doanh hoặc bị thao túng bởi một số doanh nghiệp thành viên. Kết quả là cả tiêu chí, tính chất lẫn hoạt động của các hiệp hội bị biến dạng, dẫn đến tình trạng thiếu dân chủ trong các hiệp hội.

Từ phía Nhà nước

Lạc hậu trong nhận thức của các cơ quan nhà nước: Các chính sách và quy định của pháp luật dĩ nhiên ảnh hưởng rất lớn đến các hiệp hội. Và điều này xuất phát từ nhận thức của cơ quan Nhà nước về vai trò của các hiệp hội. Mặc dù Việt Nam chuyển sang kinh tế thị trường gần 20 năm, nhận thức của xã hội Việt Nam, đặc biệt là của nhiều cán bộ và cơ quan chính quyền, vẫn mang nặng tư duy cũ của thời kinh tế kế hoạch tập trung, cho rằng bộ máy công quyền có thể cáng đáng và giải quyết mọi vấn đề của xã hội. Chính vì chưa đổi mới tư duy, các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quản lý các hiệp hội vẫn quan niệm hiệp hội như một tổ chức phụ trợ và thứ yếu và vì vậy hoạt động của hiệp hội thường chỉ mang tính biểu tượng, các hiệp hội phần nhiều tồn tại trên danh nghĩa. Hơn thế nữa, còn có tâm lý lo sợ rằng sự lớn mạnh của các hiệp hội sẽ làm tổn hại đến uy tín và quyền lực của Nhà nước và bộ máy của nó.

Thiếu cơ sở pháp lý điều chỉnh các vấn đề liên quan đến việc thành lập, tổ chức, hoạt động của hiệp hội: Các văn bản hiện hành của pháp luật Việt Nam liên quan đến việc thành lập, tổ chức và hoạt động của hiệp hội thường chỉ quy định chung chung và còn nhiều khoảng trống. Điều này làm cho nhiều nhà lãnh đạo hiệp hội thấy rất khó hoạt động vì tâm lý luôn e ngại họ có thể vi phạm pháp luật, thụ động ngồi chờ chỉ thị từ một cấp quản lý nào đó, kết quả là các hoạt động của hội chỉ mang tính sự vụ mà có rất ít sự sáng tạo của những người thực thi nhiệm vụ.

Những người quan tâm đến các hiệp hội ở Việt Nam đều không lạ gì những khó khăn trong việc thành lập các hội. Quá trình xin thành lập các hội có khi kéo dài tới tám hay chín năm.

Biết bao nhiêu năng lực và năng lượng dồn vào quá trình vận động để thành lập hội, đến mức khi được phép thành lập hội thì người ta đã quá mệt mỏi, không còn cả khả năng lẫn nhiệt tình điều hành và phát triển các hội đó nữa.

Một vấn đề khác cũng cần phải xem xét là quy định về cơ quan quản lý các hiệp hội. Trên thực tế, hiện nay các hiệp hội có thể do một Bộ, do Uỷ ban nhân dân tỉnh hoặc thành phố, hoặc do một đoàn thể quản lý. Sự thiếu thống nhất trong quy định cấp quản lý về mặt hành chính đối với các hiệp hội cũng gây khó khăn không ít cho hoạt động của các hiệp hội.

Tóm lại, Nhà nước can thiệp quá sâu vào hoạt động của các hội. Do đó, có hai tình huống xảy ra:

Thứ nhất, các hội không còn mang tính tự nguyện nữa mà chỉ còn là kết quả vận động của một số người tham gia ban đầu. Những người này chi phối mọi hoạt động của hội, làm cho các hội không còn là một tổ chức xã hội tự nhiên.

Thứ hai, nhà nước nhìn nhận các hội không đúng với vai trò của nó nên đã can thiệp quá nhiều vào hoạt động của các hội. Một số hội phải có cơ quan nhà nước bảo trợ, phải có đại diện của các cơ quan nhà nước trong ban lãnh đạo, thậm chí còn nhờ các cán bộ lãnh đạo cấp Bộ trưởng, Thứ trưởng làm chủ tịch hội.