ChúngTa.com

Vay nợ để phát triển là một cách huy động vốn cho phát triển quen thuộc trên thế giới. Không ở đâu trên thế gian này có thể phát triển mà không vay mượn. Số liệu thống kê cho thấy những nền kinh tế lớn nhất trên thế giới như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản... cũng chính là những con nợ kếch sù. Vay nợ không phải là điều đáng lo nhất.

Điều cần bàn trước hết là làm thế nào để chủ động ở mức cao nhất trong nợ công, không phải chạy theo chủ nợ. Muốn vậy, cần phải nâng cao nhận thức và trách nhiệm của các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý thuộc hệ thống công quyền các cấp về gánh nặng nợ nần đè lên vai các thế hệ con cháu mai sau mỗi khi đặt bút đề ra hoặc ký duyệt bất kỳ một yêu cầu vay nợ nước ngoài nào. Và căn bản hơn là làm thế nào để không ngừng nâng cao năng lực quản lý nợ công, nhất là nợ nước ngoài.

Ở cả hai mảng quan trọng này chúng đang phải đối mặt với những bất cập và thách thức rất lớn.

Ý thức về gánh nặng nợ nần

Ngày 1-2 năm nay, tạp chí The Economist cho đăng tải bài viết của Buttonwood nhan đề “The debt crisis - how countries rank” (tạm dịch: Khủng hoảng nợ: thứ bậc của các nước thế nào). Bài viết dựa trên một nguyên lý cơ bản là nợ thì phải trả và nguồn trả nợ chính là từ sự tăng trưởng của quốc gia. Do vậy, bài viết phân tích mối quan hệ giữa mức tăng GDP và lãi phải trả cho các khoản vay nợ. Hiệu số giữa hai đại lượng đó nói lên mức độ nợ nần của các quốc gia. Mặc dầu phương pháp và số liệu mà tác giả sử dụng còn có nhiều ý kiến khác nhau, kết quả tính toán cho thấy Hy Lạp, Ireland, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha... là những nước có nguy cơ bị sập bẫy nợ, khủng hoảng nợ lớn nhất. Thực tế những gì đang diễn ra những ngày này ở Hy Lạp đã khẳng định tính toán trên đây của Buttonwood.

Hiện nay, Hy Lạp đang oằn lưng dưới gánh nặng nợ công và nợ nước ngoài lên đến gần 300 tỉ euro và đang bị cuốn vào tâm xoáy của vòng luẩn quẩn: khủng hoảng " nợ cắt giảm, siết chặt chi tiêu ngân sách " giảm tăng trưởng " thất nghiệp " giảm phát " gia tăng nợ công " vỡ nợ. Không thể nói là các nhà hoạch định chính sách vĩ mô của Hy Lạp đã không kịp thời nhận thức được hậu quả thê thảm này khi họ đưa ra các đề nghị vay tiền nước ngoài. Chỉ có thể lý giải sự kiện này bằng một lý do hết sức đơn giản, đó là thói quen vung tay quá trán, mặc kệ tương lai, không cần quan tâm đến gánh nặng nợ nần đè lên vai đất nước.

Còn ở Việt Nam thì sao? Chúng ta đã làm gì để hạn chế hoặc giúp đất nước tránh được cái bẫy nợ nước ngoài?

Năng lực thể chế trong quản lý nợ công

Bài viết này chỉ tập trung đề cập hai tác nhân chính là vai trò của cơ quan quyền lực cao nhất của đất nước và vai trò của các thành phần xã hội khác trong vấn đề nợ công.

Về thực quyền của Quốc hội và năng lực chuyên môn của các cơ quan của Quốc hội trong việc đáp ứng chức năng, nhiệm vụ to lớn mà Luật Quản lý nợ công đã giao phó là một vấn đề mà cử tri hết sức quan tâm.

Quốc hội, thay mặt nhân dân, thay mặt cử tri cả nước, thẩm tra và quyết định các vấn đề luật định về nợ công sao cho khôn khéo và hiệu quả nhất, trong khi lại quá thiếu cán bộ chuyên môn, thời gian, và đặc biệt là thông tin. Các đại biểu Quốc hội thường chỉ tiếp cận được với thông tin thứ cấp, thông tin tổng hợp, không đủ chi tiết để có thể phân tích đánh giá một cách đầy đủ trong khi việc yêu cầu cung cấp thông tin bổ sung từ các cơ quan hành pháp không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhanh chóng và thuận lợi.

Cử tri có thể đặt câu hỏi: vậy đại biểu Quốc hội dựa vào đâu để bấm nút biểu quyết thông qua các chương trình, dự án cần vay vốn nước ngoài như nhà máy điện nguyên tử ở Ninh Thuận vừa qua hay nay mai là đường sắt cao tốc Bắc - Nam, hay quy hoạch lại thủ đô Hà Nội...? Câu trả lời xin nhường lại cho cơ quan hữu trách. Tuy nhiên có một số giải pháp khả thi mà trên thực tế cũng đã được áp dụng (mặc dù hiệu quả thực tế lại là việc khác).

Chẳng hạn, Quốc hội có thể mời các nhà khoa học trong và ngoài nước có kiến thức và kinh nghiệm về các vấn đề liên quan đến nợ công nghiên cứu, tính toán, cân nhắc và cung cấp thông tin cho các đại biểu Quốc hội giúp họ có thêm luận cứ để đưa ra quyết định.

Một giải pháp khác căn cơ hơn nhưng phải kiên trì thực hiện về lâu dài là nâng cao nhận thức và kỹ năng cho đại biểu dân cử về các vấn đề liên quan đến việc thực hiện Luật Quản lý nợ công thông qua một dự án hỗ trợ kỹ thuật mới hoặc một hợp phần trong hai dự án hiện đang được Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội thực hiện với sự tài trợ của UNDP.

Các cơ quan ngoài nhà nước cũng có vai trò hết sức quan trọng trong việc theo dõi, phản biện các chủ trương, biện pháp, các quyết định về vay và trả nợ và đặc biệt là trong việc giám sát việc thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn vay, nhất là ở cơ sở. Trước hết, đó là các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức quần chúng như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận như Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, các tổ chức xã hội dân sự... Ấy vậy mà Luật Quản lý nợ công không có một điều khoản nào quy định về quyền hạn và nghĩa vụ của các tổ chức ngoài nhà nước trong việc quyết định chủ trương, phương hướng, mục tiêu vay nợ và sử dụng vốn vay, ban hành và giám sát việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công.

Như vậy là các nỗ lực nhằm tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự, các tổ chức đại diện cho nhân dân trong việc giám sát vay nợ công và sử dụng vốn vay đã không được luật hóa và cơ hội tham gia của họ lại một lần nữa (sau Luật Ngân sách Nhà nước 2002) tuột khỏi tầm tay. Đó là một bất cập lớn làm hạn chế năng lực thể chế về nợ công. Chừng nào mà các tổ chức, cá nhân ngoài nhà nước, các nhà khoa học, đại diện các hội đoàn, các tổ chức dân sự chưa có tiếng nói, có vị trí trong Luật Quản lý nợ công thì chừng đó những yêu cầu về quản lý hiệu quả nợ vay của nước ngoài cũng chỉ là mong muốn mà thôi.

Thiếu đại biểu Quốc hội am hiểu về nợ công

Trước đây, trong giai đoạn 2003-2008, dự án “Tăng cường năng lực cho Quốc hội và HĐND trong quy trình ngân sách” do Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc (UNDP) hỗ trợ. Nhiều cuộc hội thảo, các khóa tập huấn, các chuyến tham quan khảo sát ở nước ngoài về các vấn đề liên quan đến nợ nước ngoài đã được tổ chức cho các đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp tham dự. Tuy vậy, dự án đã gặp phải một số khó khăn sau:

1) Rất ít đại biểu Quốc hội quan tâm tham gia các hoạt động trong nước (mỗi hoạt động chỉ có vài ba đại biểu Quốc hội, ngoài người chủ trì là lãnh đạo của Ủy ban Kinh tế-Ngân sách, sau đó là Ủy ban Tài chính - Ngân sách). Thành phần tham gia chính lại là đại biểu HĐND trong khi họ không phải là đối tượng chính của các hoạt động này vì theo luật định, địa phương không được phép trực tiếp vay vốn nước ngoài mà chỉ có thể vay lại của Chính phủ. Hơn nữa, sau mỗi kỳ bầu cử Quốc hội, phải lặp lại các hoạt động nâng cao năng lực cho số đại biểu mới được bầu trong khi năng lực của Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử (thuộc Ban công tác đại biểu của Quốc hội) chưa thể đảm trách việc bồi dưỡng chuyên môn sâu như vậy.

2) Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội chưa có kế hoạch dài hạn nhằm đào tạo chuyên sâu cho chuyên viên của vụ chuyên môn, là cơ quan giúp việc cho ủy ban trong các vấn đề chuyên môn về nợ công nói chung và nợ nước ngoài nói riêng.

3) Hệ thống TABMIS (hệ thống thông tin quản lý về kho bạc và ngân sách nối cơ quan tài chính cấp huyện với Bộ Tài chính trên phạm vi cả nước) không nối mạng với các cơ quan của Quốc hội do vậy họ không có cơ hội được truy cập thông tin trực tuyến mà phải dựa vào nguồn thông tin thứ cấp do cơ quan hành pháp cung cấp.

Quản lý nợ công

Nguyễn Vạn Phú

Mỗi khi nói đến nợ công của Việt Nam, chúng ta thường thấy một nhận xét đi kèm là tình hình vẫn còn nằm trong tầm kiểm soát, tổng nợ đang ở mức an toàn, không có gì đáng lo... Tuy nhiên, vấn đề là con số nợ công dựa vào để nhận xét như thế là con số nào?

Thế nào là nợ công?

Có lẽ đầu tiên là phải quay lại với những định nghĩa chính thức. Theo Luật Quản lý nợ công mới được ban hành và có hiệu lực từ đầu năm nay, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Như vậy, các khoản vay như vay vốn ODA, phát hành trái phiếu chính phủ (trong cũng như ngoài nước), trái phiếu công trình đô thị, hay một tập đoàn kinh tế vay nợ nước ngoài được chính phủ bảo lãnh đều được xem là nợ công. Trước nay mọi người thường chỉ nghĩ đến nợ chính phủ khi nói đến tổng nợ công. Khi Chính phủ phát hành 1 tỉ đô la trái phiếu ở nước ngoài, ai cũng biết nó được tính vào tổng nợ công nhưng khi đọc tin một doanh nghiệp thu xếp ký kết một khoản vay 2 tỉ đô la với một ngân hàng nước ngoài nào đó, có sự bảo lãnh của Chính phủ, có thể có người vẫn nghĩ đó là nợ doanh nghiệp, đâu phải là nợ công!

Ngoài ra cần chú ý thêm khái niệm “nợ nước ngoài của quốc gia”, là tổng các khoản nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của doanh nghiệp và tổ chức khác vay theo phương thức tự vay, tự trả. Vốn vay từ Ngân hàng Phát triển châu Á hay Ngân hàng Thế giới đương nhiên là nợ nước ngoài rồi nhưng một doanh nghiệp vay từ đối tác nước ngoài vài trăm triệu đô la, chẳng hạn, dù có hay không có bảo lãnh của chính phủ, thì khoản tiền đó vẫn phải tính vào tổng nợ nước ngoài của quốc gia.

Nợ công là bao nhiêu?

Tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào cuối tuần trước, báo cáo cho thấy nợ chính phủ đang tăng cao: bằng 33,8% GDP năm 2007; 36,2% GDP năm 2008, 41,9% GDP năm 2009 và dự báo lên đến 44,6% vào cuối năm 2010. Dựa vào các con số này, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội cảnh báo mức nợ chính phủ đã tăng sát mức trần cho phép. Nhưng ở đây có hai điểm cần làm rõ. Mức nợ này, nếu đúng theo báo cáo, chỉ mới là nợ chính phủ, chưa phải là tổng mức nợ công vì chưa tính đến các khoản nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Hơn nữa, mức trần để xem nợ công là an toàn được tính khi tổng nợ công bằng hay dưới mức 50% GDP. Nếu cộng hai khoản nói trên, nhất là những khoản vay của các tập đoàn được chính phủ bảo lãnh trong mấy năm vừa rồi, nợ công của Việt Nam đã vượt trần.

Theo một báo cáo cuối năm rồi của Bộ Tài chính, nợ công của Việt Nam tính đến hết năm 2009 đã là 44,7% GDP (trong đó nợ Chính phủ bằng 35,4% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh bằng 7,9% GDP và nợ chính quyền địa phương là 1,4% GDP). Rõ ràng hai con số 41,9% GDP đưa ra vào cuối tuần trước và 35,4% GDP theo báo cáo của Bộ Tài chính đã có sự sai lệch rất lớn. Nếu tính thêm các khoản vay mới đây như phát hành trái phiếu bằng tiền đồng và ngoại tệ, vay từ các định chế tài chính quốc tế (như 500 triệu đô la từ Ngân hàng Thế giới...) tỷ lệ này chắc chắn còn cao hơn nhiều. Cũng trong báo cáo này, tổng số dư nợ nước ngoài trung và dài hạn của quốc gia khoảng 30,5% GDP.

Chiến lược an toàn

Thiết nghĩ, một chiến lược quản lý nợ công sao cho đảm bảo an toàn không nên chỉ chú trọng đến tỷ lệ. Nếu dùng cột mốc 50% GDP sẽ có người nói ở nước này nước khác, người ta đang dùng tỷ lệ đến 80% GDP! Vấn đề là xem xu hướng của các tỷ lệ này đang diễn tiến như thế nào. Nếu tăng với tốc độ như Ủy ban Tài chính - Ngân sách cảnh báo thì đúng là đáng lo ngại vì tỷ lệ này không sớm thì muộn sẽ vượt mốc an toàn, dù dùng mốc nào chăng nữa.

Điều quan trọng hơn cả là chú ý đến hiệu quả sử dụng các khoản vay, từ đó mới bảo đảm được dòng tiền trả nợ trong tương lai. Hiện nay dường như chúng ta mới chỉ chú trọng đến khía cạnh giải ngân cho được các khoản vay, bán cho được trái phiếu, thu tiền về đã xem là thành công. Trong khi tiền đó được sử dụng như thế nào thì chưa ai xem trọng. Một dự án ODA chẳng hạn, cho dù thời hạn vay kéo dài đến 40 năm, thời gian ân hạn 10 năm đi nữa thì trước sau gì chúng ta cũng phải trả cho hết nợ. Dự án ODA không chỉ triển khai làm cho xong mà còn phải theo dõi xem dòng tiền nó thu về có đủ để trả nợ như cam kết trong dự án hay không. Hay một khoản vay của một tập đoàn kinh tế được Chính phủ bảo lãnh, phải theo dõi chặt chẽ xem tiền vay có được sử dụng đúng mục đích ban đầu, tiến độ trả nợ có đúng lộ trình, hiệu quả sử dụng vốn ra sao - bởi suy cho cùng một khi đã bảo lãnh, chính ngân sách nhà nước phải đảm đương khoản nợ này nếu doanh nghiệp không có khả năng chi trả.

Trước đây việc quản lý nợ công được chia năm xẻ bảy cho rất nhiều cơ quan nhà nước quản lý, cấp bảo lãnh cho doanh nghiệp vay nợ nước ngoài cũng phân cho nhiều cơ quan. Số liệu vì vậy không được cập nhật, không thống nhất. Nay Luật Quản lý nợ công đã tập trung công việc quản lý này về cho Bộ Tài chính, là một dịp để chúng ta rà soát, tính toán lại tất cả các khoản nợ công cũng như nợ nước ngoài của Việt Nam. Bộ Tài chính bước đầu đã có những thông tin công khai về nợ công trên website của mình. Đáng tiếc cho đến nay bản tin công khai này chỉ mới dừng lại ở các khoản nợ nước ngoài chứ chưa phải toàn bộ nợ công và thông tin chỉ mới cập nhật đến hết tháng 6-2009. Nên nhớ Luật Quản lý nợ công quy định Bộ Tài chính phải công khai thông tin về nợ công, “bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địa phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng năm, các chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia”.

Cuối cùng, kỳ họp Quốc hội sắp tới là kỳ họp đầu tiên sau khi Luật Quản lý nợ công có hiệu lực. Mặc dù ở trên có nói không nên chỉ chú trọng đến tỷ lệ trong quản lý nợ công, các tỷ lệ này dù sao cũng là những chỉ báo quan trọng mà Quốc hội cần theo dõi. Quốc hội cần áp dụng luật và quyết định các chỉ tiêu như nợ công so với GDP, nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, trả nợ chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước. Nợ công đang và sẽ là vấn đề của kinh tế toàn cầu trong thời điểm hiện nay. Không thể để tình trạng nợ công không ai biết rõ như trước được nữa.

Thời báo Kinh tế Sài Gòn